保育鷺鳥事件──對城市可持續發展的應有之義 (25/05/2012)

三月底，解放軍駐澳部隊宣佈擴建位於望德聖母灣西側的軍營，因應軍營擴建計劃，政府將原本位於軍營東側的公共設施逐步搬遷。其中，交通安全資訊中心將會遷往一幅位於嘉樂庇總督馬路西側、近路氹連貫公路圓形地的土地，這幅土地因非法填湖而形成，並於2011年3月由政府收回。這幅約9,000平方公尺的空置土地的用途，是引發本次爭議的核心。空置土地位於氹仔住宅博物館對開的濕地，而該濕地原為氹仔南部望德聖母灣海域之一部份。

事件背景

望德聖母灣濕地，是目前本澳七個淡水濕地之一。此濕地原是望德聖母灣與路氹連貫公路之間的紅樹林的一部份，自上世紀90年代末期開始，大面積的灘塗被填平，海水不能進入，紅樹林相繼消失，逐漸形成一片淡水濕地，而今天我們討論的這幅濕地可以說是過去望德聖母灣海域殘存的一部份。這幅濕地附近的土地早已被開發：東鄰大型住宅項目、南面是一個大型酒店項目。經歷數年來大量工程不斷進行，受到不同類型及程度的環境生態衝擊，這幅位於龍環葡韻及路?城發展區之間濕地尚能成為鷺鳥的棲息地，實在是個奇蹟。但現時此濕地存續依然面對多方面的威脅。

這幅濕地水體面積約有110,000平方公尺，根據資料，而在此覓食棲息的鷺鳥在高峰時數量可達1,400多隻，其後由於鷺鳥林週邊有大型工程項目相繼進行而使到鷺鳥的數量逐漸下降。根據資料，目前，鷺鳥數目約有500隻，其他各種鳥類有30至40種。因此，是次搬遷計劃引起社會的反彈，認為相關的工程及計劃，將會驚擾毗鄰濕地棲居的鷺鳥，嚴重破壞澳門的自然生態環境。因此，有保育人士建議交通資訊中心將能另覓地點興建。

由於不同鳥類各自對覓食環境具有不同的要求。鷺鳥的出現及棲居，意味著濕地是一個優良及豐富的生態環境。保育鷺鳥的同時，其實也在同時也在確保生物多樣性。

我們認為，站在城市規劃的角度，交通安全資訊中心興建與否應立足於一個較為宏觀的規劃下作出討論，而不能單就個案而論個案。

恢復原狀的可能

對於這幅毗鄰濕地的空置土地，曾經有人提出「恢復原狀」的建議。然而，由於該土地之平整已有一段日子，處於比較穩定的狀態，如將土地恢復原狀，即重新將泥土、樁柱、混凝土挖出，可能會產生二次污染，因此維持其作為土地的現狀，應該是一個較為穩妥的方法。

交通安全資訊中心搬遷到該土地的必要性及合理性

是次事件所揭露的，除了開發與生態保育間的矛盾外，還包括土地開發的目的—交通安全資訊中心現時所發揮的實際效能。交通安全資訊中心每週只有周六、日對外開放，兩天合共對外開放六小時(平日須團體預約)。交通資訊中心的服務對象相當狹窄、服務時間短，在本澳土地資源緊缺的前提下，找不到任何客觀的理據支持交通安全資訊中心是一項必要且急需恢復的設施；同時，在整個軍營東側的公共設施搬遷的過程中，對設施搬遷選址安排的邏輯，似乎傾向以「見縫插針」的方式，既看不到相關部門對公共設施如何配合新選址及周邊社群的考量，也欠缺一套完整的規劃思考。因此，交通安全資訊中心搬遷到該幅土地並不存在必要性。

目前的交通安全資訊中心，用地規模約4000平方公尺，其建築佔地約700平方公尺，樓高一層。是一項有主題性的教育及社區設施，作為交通安全推廣活動的地方。在政府提出的搬遷計劃中，搬遷後的交通安全資訊中心，其用地面積為4500平方公尺，佔整塊空置土地面積的一半，其中，建築物佔地約500平方公尺，約為用地面積的11%，開發規模不大，而交通安全資訊中心的功能，亦應不致產生嚴重的光污染、噪音污染等問題。儘管如此，此地塊原為非法平整政府土地所得，2011年政府收回此地，在新聞稿中稱這一起事件為「肆意填湖造地，影響了附近生態環境」，既然政府承認其生態環境值得保護，應作最有利於生態環境的使用，而政府計劃將該土地上建設交通安全資訊中心，實際上已經在土地上進行了開發行為，改變了土地用途。此例一開，日後所有非法填湖或破壞生態環境的佔地被政府收回之後，皆能被政府改變用途開發成公共設施，那原本收回土地用以保護生態環境之理由是否蕩然無存？因此，在該土地上設置交通安全資訊中心或任何社區設施的合理性也值得質疑。

城市規劃法及環保法規的缺席

是次事件所引發的另一個爭議，是相關部門沒有針對搬遷計劃啟動環境評估的程序。由於澳門目前沒有一個確立包括環評機制等一系列環保法律法規，相關部門也沒有公開一套啟動環評的作業指引，在甚麼條件及工程規模下需要啟動環境評估，全憑政府自由裁量，公眾無從稽考。此外，由於澳門的環境評估沒有法定地位，僅屬參考性質，主事單位亦沒有義務對環評的結果作出回應，於是在開發的過程中，相關的生態緩解措施及生態保障也無從確立。因此，一套完善及有效的環保法規及生態保障機制是迫切的，這包括啟動環境評估的條件，評估的流程，以及一個透明的公眾諮詢程序。

同時，由於城市規劃法的缺席，意味著目前沒有任何法定規劃，就望德聖母灣濕地周邊土地的用途，以及發展限制作出規定。若望德聖母灣及周邊已進行了法定的詳細規劃，土地的用途、開發強度皆列明於規劃上，則今次事件所引發的爭議皆可避免。

綜合規劃的必要性

目前望德聖母灣濕地一帶，只有龍環葡韻住宅博物館周邊被第83/92/M號法令納入保護，然而，此法令僅保護建築群本身，而並不及於建築群周邊的景觀。

作為有文物地標建築，龍環葡韻住宅博物館，已被周圍的巨型建築物所包圍，週邊景觀的秩序混亂，與發展規模嚴重不協調，早已造成不可逆轉的負面影響。而位於舊城區及金光大道之間的望德聖母灣濕地，今天的保育工作面臨重重挑戰。

長遠來說，需要制訂一個以龍環葡韻的景觀及望德聖母灣濕地的生態環境為核心的綜合規劃，控制周邊的開發的強度及土地用途，以維持龍環葡韻的景觀延伸及原來的歷史文化意象、保障望德聖母灣濕地的生態環境作為原則。故此，應為整個濕地毗連的土地進行評核並劃設生態保育區，按照其地理及生態環境訂定針對性的保育計劃。保育策略也並非只限於保護鷺鳥或其他動植物的個體，而是應以保護原有生物棲息環境為基本方針。

根據以上方針及可持續發展的原則，我們認為，空置土地的用途，以擴大原有鷺鳥的棲居環境理應列為最優先考慮，建議應種植適用於作為鷺鳥林的植被品種，如細葉榕等。

制訂一套長遠的生態綠地系統規劃

事件同時反映出澳門的生態綠地受到嚴重的壓力，除了路環的生態綠地保持相對完好外，氹仔的綠地系統在近十年的快速發展後已支離破碎，而且連貫性較低。有見及此，我們認為澳門有需要制訂一套綠地及生態系統的策略及規劃，按照不同的地理及生態條件劃設不同類型的保育地帶，並採取相對應的保育及管理措施，以支撐城市的可持續發展。

結論

城市生態的可持續發展本該是公眾利益的一部份，思考如何妥善安排土地的用途才最能彰顯最大的公眾利益，除了是這幅面積9000平方米的土地，也該是我們對整個城市可持續發展的應有之義。畢竟，要爭取的，不只是一座交通安全資訊中心的去留，而是要為保育濕地制訂長遠的措施，唯有政府確認整個望德聖母灣濕地區的既存生態價值，劃設保育區並進行綜合性的規劃，承諾予以針對性的管制措施及妥善的保護，以保持生物原有的棲息的環境空間為原則，才能整全性的維持的整個濕地的生態價值。

   我城社區規劃合作社