澳門政制發展的合法性原則 (20/03/2012)

澳門基本法是全國人大制定的一部全國性法律，全國人大授權澳門特區依基本法實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權。全國人大常委會與基本法的權威性，決定了澳門政制發展，必須符合基本法及全國人大常委會有關解釋和決定。

全國人大常委會決定中明確指出：有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都應當符合澳門基本法的規定。具體而言，就是要程式上，兩個產生辦法的修改要符合「五步曲」程式；修改的內容上，既要符合基本法的規定，也要符合全國人大常委會的相關決定和解釋。

由於全國人大常委會的權威地位，其作出的決定和解釋具有法律約束力。哪些不能改？哪些可以改、怎麼改？在未來的修改辦法中必須遵守全國人大常委會的決定。只有在「決定」和相關解釋規定範圍內提出的修改法案，全國人大常委會才會給予批准和備案。

筆者認為，對於澳門是否可以實行普選的問題，要認真研究和分析基本法的規定。從基本法四十七條和附件一的規定看，行政長官通過「選舉或協商」產生，基本法中並未明確把普選作為目標加以規定。從澳門基本法起草委員會政治體制專題小組的工作報告中可以看出，「委員們認為，普選應從澳門實際出發，草案目前規定行政長官通過『選舉或協商』產生，並未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，因此，草案的寫法是可行的。」但是立法會的產生辦法中，基本法第六十八條和附件二，明確規定立法機關的多數成員通過選舉產生。「多數成員通過選舉產生」就是指將保留有部分委任的議員。這種規定是按照中葡聯合聲明，並應葡萄牙政府的要求寫上的，也是中葡雙方共同的理解。在基本法起草過程中，從來沒有把立法會議員由普選產生作為一個選擇方案。因此，基本法的規定已經排除立法會全體議員由普選產生的辦法。

澳門政制發展沒有普選時間表的問題。澳門基本法與香港基本法不同，沒有規定普選的目標，這反映了當時基本法起草委員會和澳門社會的共識。由於基本法沒有規定普選目標，這就決定了澳門兩個產生辦法的修改，和基本法其他條文的修改一樣，只能立足於特定時期澳門的實際情況做出適當的修改，以後有需要再作修改，而不能在基本法之外設定一個目標，然後提出所謂時間表。如果一定要設定一個目標，那麼這個目標就是任何修改都必須符合澳門的實際，符合基本法的規定。

耿銘柏